中非工业合作的落地推进，高度依赖非洲东道国政府部门的制度设计、行政服务与政策执行。非洲各国并非外资的被动接收方，而是通过专门的投资主管部门、产业治理机构、园区运营主体，主动塑造合作规则、引导投资方向、平衡外资收益与本土发展目标。由于各国工业化路径不同，非洲国家形成了差异化的部门协作模式：埃塞俄比亚以专门园区机构推动出口导向型制造业落地，赞比亚依托工贸与矿业部门联动推进资源深加工转型，肯尼亚则以投资局与出口加工区体系打造东非制造枢纽。三类模式集中体现了非洲政府部门在中非工业合作中的主动作为与治理逻辑。
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一、埃塞俄比亚：专业化部门协同的出口导向型工业治理
埃塞俄比亚推行 “以园区为载体、出口为导向” 的工业化战略，建立了从顶层政策到园区落地的完整部门体系，核心主管部门包括埃塞俄比亚投资委员会（EIC）、工业园区发展公司（IPDC）与贸易和区域一体化部，三者分工协作，为中资制造业企业提供全流程制度支撑。
1. 埃塞俄比亚投资委员会（EIC）
EIC 直属于埃塞俄比亚总理府，是全国投资管理与促进的核心机构，拥有投资政策制定、准入审批、企业服务一体化职能。针对中资企业集中的制造业投资，EIC 建立了全国统一的一站式服务窗口，可一次性办理投资许可证、工商注册、税务登记、外籍人员工作许可与居留签证，大幅压缩企业落地的审批周期。在东方工业园等中资集聚的园区内，EIC 专门设立分支机构，可直接办理园区企业的证照续期、生产设备进口免税审批、海关清关协调等业务，实现 “园区事园区办”。此外，EIC 还承担中资企业的后期服务职能，协调解决企业运营中遇到的土地、劳工、环保等跨部门问题，是中资企业对接埃塞政府的核心接口。
2. 工业园区发展公司（IPDC）
IPDC 是埃塞俄比亚专门设立的国有园区运营机构，负责全国工业园区与经济特区的规划、基建配套与运营管理，目前管理着全国 11 个经济特区与 3 个核心工业园。在中非工业合作中，IPDC 承担两大核心职能：一是硬件载体供给，为中资企业提供标准化厂房、配套水电管网、道路、排污处理等工业基础设施，解决制造业落地的基建短板；二是园区治理协同，联合 EIC、税务总局、海关、移民局等部门在园区内设立联合办公点，落地 “一站式” 政务服务。东方工业园作为中埃产能合作的标杆项目，其园区规划、土地供给、配套政策落地均由 IPDC 与中方运营方协同推进，园区内的钢铁、纺织、建材企业依托 IPDC 搭建的园区体系，快速实现投产并出口欧美与区域市场。
3. 贸易和区域一体化部
该部门是埃塞俄比亚对外贸易与区域一体化的主管机构，负责对外商签贸易协定、推动关税减让与贸易便利化。在中非合作框架下，该部门与中方对接自贸安排、原产地规则等事务，推动埃塞俄比亚产品进入中国市场，同时为中资企业利用非洲大陆自贸区（AfCFTA）规则开拓区域市场提供政策指导。其牵头落实的出口激励政策，为中资出口型制造企业提供出口退税、外汇便利等支持，契合中资企业 “以埃塞为基地、辐射非洲与欧美市场” 的布局需求。
二、赞比亚：工贸与矿业联动的资源深加工治理
赞比亚作为典型的资源型国家，工业化核心目标是推动矿产资源就地增值，摆脱原矿出口依赖。其主管部门以贸易、工业与合作社部（MCTI）为核心，联合赞比亚发展署（ZDA）与矿业与矿产发展部，形成 “产业政策引导 + 投资服务落地 + 矿业规则约束” 的联动机制，深刻塑造中资矿业与制造业合作的形态。
1. 贸易、工业与合作社部（MCTI）
MCTI 是赞比亚工业与贸易的最高主管部门，牵头制定国家工业化战略与本地化政策，是中非工业合作的规则制定者。2025 年以来，该部联合联合国非洲经济委员会启动新版国家本地化战略，明确将矿业深加工、农产品加工、装备制造作为重点合作领域，要求外资工业项目提升本地采购比例、带动本土供应商成长。针对中资企业集中的铜钴产业，该部推动出台系列配套政策，引导中资企业从单纯开采向冶炼、精深加工延伸，推动赞比亚从 “资源出口国” 向 “区域加工中心” 转型。同时，该部还负责对接中非合作论坛框架下的产能合作机制，推动赞中经贸合作区的政策升级与产业扩容。
2. 赞比亚发展署（ZDA）
ZDA 是赞比亚官方投资促进机构，承担投资审批、政策兑现、企业服务的职能，是中资企业落地赞比亚的首要对接窗口。其负责落实经贸合作区的税收优惠、土地供给政策，为赞比亚中国经贸合作区内的中资企业提供一站式注册、许可办理服务。针对中资制造业与矿业加工项目，ZDA 建立了重点项目跟踪机制，协调解决项目落地中的水电配套、通关便利化等问题。此外，ZDA 还定期组织中资企业与本土供应商对接会，推动中资企业供应链本土化，落实本地化战略的执行要求。
3. 矿业与矿产发展部
该部门是赞比亚矿业行业的监管主体，通过法规制定直接影响中资矿业合作的模式与走向。2025 年 10 月，该部出台《地质与矿产发展条例》（68 号新规），并于 2026 年 1 月正式实施，核心内容包括：全面禁止铜、钴等原矿直接出口，要求必须在本地完成冶炼加工后方可出口；设置阶梯式本地采购配额，要求矿业企业核心物资本土采购占比从 2026 年的 20% 逐步提升至 2030 年的 40%，餐饮、安保、运输等非核心服务 100% 由本土企业承接。这一政策直接推动中资矿业企业调整投资策略，如中矿资源等企业加大冶炼产能投入，构建采选冶一体化产业链，带动中非工业合作向价值链高端延伸。
三、肯尼亚：投资局引领的东非枢纽型工业治理
肯尼亚是东非经济枢纽，工业基础相对完善，其政府部门以打造东非制造中心为目标，形成了 “投资局统筹 + 经济特区承载 + 出口加工区配套” 的治理体系，核心部门包括肯尼亚投资局（KenInvest）、投资、贸易与工业部以及出口加工区管理局（EPZA）。
1. 肯尼亚投资局（KenInvest）
KenInvest 是肯尼亚官方投资促进机构，直属于投资、贸易与工业部，是中资制造业企业进入肯尼亚的核心对接部门。该局实行 “负面清单” 投资管理模式，为符合国家产业导向的中资项目提供一站式注册与投资许可办理服务，2024 年全年处理投资申请 1842 宗，签发投资证书 1327 个。针对中资投资集中的纺织服装、建材、医疗器械等领域，KenInvest 设立了专项产业服务团队，如纺织服装项目总监岗位，专门对接中国纺织企业投资，提供政策解读、选址推荐、合规指导等全流程服务。例如在塔图新城经济特区的中资挂车组装、医疗器械生产项目落地过程中，KenInvest 全程协调审批流程，推动项目快速投产。
2. 投资、贸易与工业部
该部是肯尼亚工业与贸易的最高行政部门，负责制定国家工业化规划、产业扶持政策与对外经贸合作战略。在中非合作框架下，该部推动将纺织服装、绿色能源、建材等领域纳入中肯产能合作重点方向，出台经济特区税收优惠政策，为中资制造企业提供最长 10 年的所得税减免、生产设备进口免税等支持。同时，该部还牵头对接东共体与非洲大陆自贸区规则，推动中资企业利用肯尼亚的区位优势辐射整个东非市场。
3. 出口加工区管理局（EPZA）
EPZA 负责肯尼亚全国出口加工区的规划、管理与政策落实，为出口导向型中资企业提供特殊政策支持。入驻出口加工区的中资企业可享受原材料保税进口、出口免税、外汇自由汇出等优惠政策，大幅降低生产与贸易成本。针对纺织服装等中资优势产业，EPZA 联合 KenInvest 开展专项招商，推动多家中国纺织企业入驻园区，形成了面向欧美与区域市场的出口制造集群。
四、核心职能与模式差异
整体来看，非洲各国政府部门在中非工业合作中承担着四类核心职能。一是战略锚定，通过国家工业化规划明确合作重点领域，引导中资投资契合本国发展目标；二是制度供给，通过园区政策、税收优惠、准入便利化等工具，降低企业落地成本；三是利益调节，通过本地化法规、价值链延伸要求，推动外资带动本土产业、就业与技术提升，实现合作收益本土化；四是风险规制，通过行业监管与政策调整，平衡外资活力与本土产业安全，保障合作可持续。
从模式差异看，埃塞俄比亚属于 “强部门 + 园区载体” 的集中化模式，通过专门园区打造工业承载能力；赞比亚属于 “资源约束 + 政策引导” 的转型驱动模式，依托矿业监管倒逼产业升级；肯尼亚属于 “市场枢纽 + 特区政策” 的开放模式，依托区位优势吸引区域投资。三种模式虽路径不同，但都体现了非洲国家主动塑造中非工业合作形态、实现本土工业化目标的治理逻辑。
参考文献：
摘要：近年来,中国在非洲的境外合作区迅速发展,既成为中国企业走出去的重要平台,也对东道国经济增长具有积极作用。理论方面,合作区对东道国经济的影响包括:第一,短期可促进东道国投资、就业和政府收入增加;第二,中期将提升中国与东道国企业的关联效应,促进产业集聚;第三,长期有利于东道国进行政策试验,推动市场制度建设和长期发展。现实方面,在非洲的中国境外合作区总产值达到188.9亿美元,带动就业4万人以上,形成了皮革、纺织等行业的产业链,促进了部分国家利用合作区推动工业化的探索。同时,这些合作区仍存在问题,包括基础设施和优惠政策不足、产业关联效应较弱、对工业化的带动作用不明显等,出现这些问题的原因在于开发企业的融资困境、东道国政府产业政策不完善,以及非洲国家缺乏长期发展的能力。借鉴中国的经验,开发企业可探索市场化的融资模式,将优惠政策与基础设施建设相结合,东道国地方政府可完善合理的产业政策,增进中国企业与当地企业的互动,同时东道国积极扶持工商业发展,提升长期发展能力,这些将是合作区促进东道国经济转型的关键任务。
作者：刘晨 复旦大学国际关系与公共事务学院；葛顺奇 南开大学国际经济研究所
来源：《国际经济评论》
发表时间：2019-06-24
摘要：系统梳理埃塞俄比亚投资主管部门架构与职能，详细说明 EIC 的一站式服务内容与园区投资审批流程。
来源：中国驻埃塞俄比亚联邦民主共和国大使馆经济商务处
发表时间：2024-07-09
摘要：肯《星报》12月16日报道，肯总统鲁托16日在内罗毕见证了班布里水泥公司与中材国际-中材建设有限公司（SINOMA–CBMI Construction Co. Ltd）位于夸莱郡马图加的新建熟料生产线合同签署仪式。鲁托表示，对熟料生产的投资是肯尼亚更广泛的转型议程的基础，水泥行业支撑着经济的关键部门，并指出道路、发电厂、水坝、灌溉渠和工厂都严重依赖水泥。
来源：中国驻埃塞俄比亚联邦民主共和国大使馆经济商务处
发表时间：2025-12-23
4. 《赞比亚矿业新版本地 content 监管规则解读》（A New Chapter in Resource Nationalism: Zambia’s Local Content Push）
摘要：法律专业解读文章，详细解析赞比亚 2025 年第 68 号法定文书，介绍阶梯式本地采购配额、实施时间表以及对矿业外资项目的约束要求。
来源：Afriwise 法律研究平台
发表时间：2025-10-30
摘要：棉花‑纺织‑服装（CTA）价值链正出现由中国向东非转移的新趋势。驱动这一变化的因素包括中国产能过剩、东非较低的劳动力成本，以及依据《非洲增长与机遇法案》（AGOA）及其第三方面料条款，向东非国家提供的对美出口免税政策。对东非国家而言，抓住此次机遇整合当前碎片化的棉纺服装价值链，能够为本地区带来可观的贸易增量与经济增长。对全球最大纺织服装生产国中国来说，这既是输出过剩产能的契机，也是加大对东非投资的机遇。本政策简报基于对肯尼亚、埃塞俄比亚 4 家非洲及中国纺织企业的实地调研与案例分析，阐释《非洲增长与机遇法案》影响下东非与中国双方面临的机遇，并就支持产业转移的公私合作模式提出政策建议。
作者：Wang Lu；Lu Jinghao；Allen Hugh
来源：密歇根州立大学非洲研究中心政策简报
发表时间：2018年
