一、发展沿革
中非卫生健康合作具有深厚的历史基础，其发展既源于非洲大陆长期面临的公共卫生治理挑战，也与中非关系不断深化及全球卫生治理格局的变化密切相关。长期以来，非洲尤其是撒哈拉以南非洲地区面临较为突出的公共卫生治理赤字。罗会钧、查云龙在《非洲公共卫生治理赤字及中非合作经验》中指出，非洲承担着与其人口规模不相称的疾病负担，医疗卫生投入不足、基础设施薄弱、专业人才短缺以及科学教育水平相对落后等因素，共同制约着非洲公共卫生体系的发展。频繁发生的传染病疫情不仅加重了本已脆弱的医疗卫生体系负担，还会通过冲击贸易、投资、就业和政府财政，对经济社会发展产生连锁影响。因此，非洲公共卫生问题并非单纯的医疗资源短缺，而是涉及经济发展、社会治理和国家能力建设的综合性议题。提升公共卫生治理能力、增强应对突发卫生事件的韧性，成为非洲国家实现可持续发展的重要需求。
中非公共卫生合作正是在回应这一现实需求的过程中逐步发展起来的。1963年，中国向阿尔及利亚派出第一支援非医疗队，开启了中非医疗卫生合作的历史。此后，合作内容从医疗队派遣、乡村医疗服务和基础药品援助，逐步拓展至医院及公共卫生设施建设、传染病防治和医疗人才培养。朱博在《新时代中国对非洲公共卫生援助研究（2012—2022）》中，将1963年至2012年的中国对非公共卫生援助划分为起步、改革与探索、完善与发展三个阶段，指出这一时期的持续实践为新时代中非公共卫生合作奠定了基础。2012年以后，双方合作进一步深化。特别是2014年西非埃博拉疫情暴发，中国通过提供防疫资金和物资、派遣医疗队及专家组、提供检测技术支持和参与国际联合抗疫等方式，帮助非洲国家应对重大公共卫生危机。与此同时，中国还开展了艾滋病、疟疾和血吸虫病防治项目，支持非洲疾病防控体系建设，并通过多边合作和专业培训提升非洲公共卫生能力。2019年新冠疫情暴发后，中非进一步开展疫苗和医疗物资援助、抗疫经验交流及疫苗生产合作，推动双方卫生合作从常规医疗援助向更加综合的公共卫生治理拓展。
随着合作实践的不断丰富，中非卫生健康合作也逐渐从具体项目援助走向更加系统的政策协调与机制建设。2020年，中非团结抗疫特别峰会召开，双方进一步强调团结抗疫和构建人类卫生健康共同体的重要性。疫情期间暴露出的全球疫苗分配不均、非洲医药生产能力不足及公共卫生体系脆弱等问题，也使双方更加重视卫生合作的长期性和可持续性。在此背景下，如何将既有医疗援助成果转化为稳定的合作机制，进一步增强非洲国家自主应对公共卫生风险的能力，成为中非卫生健康合作面临的重要课题。
2024年9月5日，习近平主席在中非合作论坛北京峰会开幕式上发表主旨讲话，宣布未来三年中非携手推进现代化的“十大伙伴行动”，其中卫生健康伙伴行动被列为重要内容。习近平主席提出，中方愿同非方成立中非医院联盟、共建联合医学中心，向非洲派遣2000名医疗队员，实施20个医疗卫生和抗疟项目，推动中国企业投资非洲药品生产，并继续支持非洲疾控中心建设，提升非洲各国公共卫生能力。同年通过的《中非合作论坛北京行动计划（2025—2027年）》进一步明确了卫生健康伙伴行动的具体方向。行动计划不仅提出成立中非医院联盟、建设联合医学中心和传统医学中心，还将支持非洲疾控中心总部及五个次区域中心建设、培养100名专业人才、派遣2000名医疗队员和公共卫生专家、实施10个医疗卫生设施项目和10个疟疾消除示范项目等纳入合作安排。同时，双方还将加强与非洲药品管理局的合作，推动非洲本土药品和医疗设备产业发展，深化疾病防控、传统医药、智慧医疗及卫生健康人才培训等领域的交流。
二、组织与运行机制
中非卫生健康伙伴行动的实施，既依托长期以来形成的双边医疗卫生合作基础，也更加注重通过多边政策协调、专业机构合作和知识交流建立稳定的合作机制。从国际公共产品供给的视角来看，中非卫生健康合作不仅是中国向非洲提供医疗资源和技术支持的过程，也是双方围绕共同的公共卫生需求开展合作、共同应对跨国卫生风险的实践。张春在《国际公共产品供应视角下的中非合作》中指出，中国对非国际公共产品供给经历了由单一向多元、由临时性向更加系统化的发展过程，但仍面临能力差距、期待差距和机制差距等问题，尤其需要加强战略理念、机制体制和技术评估等方面的建设。涂明辉在《公共产品视角下中国对非跨区域合作机制建设研究》中则强调，跨区域公共产品供给需要充分尊重非洲区域内部的政策选择，通过制度和组织机制协调供需关系，并以稳定的合作机制保障公共产品的持续供给。上述研究为理解卫生健康伙伴行动的组织与运行逻辑提供了理论参考：中非卫生合作不仅需要持续投入医疗资源，更需要通过制度化安排加强政策协调、主体协作和合作成果的延续性。
《中非合作论坛北京行动计划（2025—2027年）》第10.1节对卫生健康合作的组织机制作出了进一步部署。双方将通过举办健康丝绸之路合作大会暨中非部长级卫生合作发展会议，开展卫生健康领域的机制性政策对话与技术交流，建立中非卫生健康发展合作知识交流中心，并举办中非卫生健康合作智库对话。同时，双方将深化中非对口医院合作机制，成立中非医院联盟，举办中非医院发展会议，探索远程医疗和智慧医疗合作。这些安排共同构成了卫生健康伙伴行动的主要组织与协调机制，使政策对话、医疗机构合作和知识交流成为推动具体合作项目实施的重要支撑。
其中有两个核心项目值得单独主义，首先是中非医院联盟。《北京行动计划》提出，在深化中非对口医院合作机制的基础上成立中非医院联盟，并通过举办中非医院发展会议，加强双方医疗机构之间的交流与协作。合作内容包括探索远程医疗和智慧医疗，持续提升中非医疗机构的服务能力与管理水平，同时推动双方在医疗服务和医院管理方面分享经验。联盟的建立旨在为中非医院之间的长期合作提供组织平台，使既有的对口医院合作进一步向更加系统化的机构间协作发展。中非卫生健康发展合作知识交流中心则是卫生健康伙伴行动中推动政策协调与知识共享的重要机制。《北京行动计划》明确提出建立该中心，并将其与健康丝绸之路合作大会、中非部长级卫生合作发展会议以及中非卫生健康合作智库对话相结合。其政策定位在于为双方开展卫生健康领域的知识交流和经验分享提供机制性平台，并通过部长级会议、政策对话、技术交流和智库合作，促进双方在公共卫生发展方面的沟通与协调。这一安排也使中非卫生健康合作的组织形式从具体医疗项目和机构间合作进一步延伸至政策与知识层面的交流。
三、主要合作领域与具体实践
1. 医疗机构合作与医疗服务能力建设
医疗机构合作是中非卫生健康伙伴行动的重要组成部分，重点在于通过医疗基础设施建设、医院间合作和医疗技术交流，改善非洲医疗卫生服务条件，提升医疗机构的长期运营与服务能力。《中非合作论坛北京行动计划（2025—2027年）》提出，双方将成立中非医院联盟，共建一批中非联合医学中心和传统医学中心，深化中非对口医院合作机制，并举办中非医院发展会议，探索远程医疗和智慧医疗合作。这些安排旨在推动中非医疗机构之间建立更加稳定的合作关系，促进医疗资源、临床技术和医院管理经验的交流。
上述合作建立在长期医疗卫生援助实践的基础之上。研究指出，中国长期通过援建医院、专科门诊和疾病防治中心改善非洲医疗基础设施条件。例如，中国援建的利比里亚塔佩塔多医院配备了较为先进的医疗设备，并由中国、利比里亚和埃及三方合作运营，为医疗机构的多方协作和可持续发展提供了实践经验。此外，中国为赞比亚9个省提供医疗服务，通过建设和使用流动医院，将医疗服务延伸至偏远和欠发达地区，缓解当地居民就医困难。这些既有项目体现了中非医疗合作从基础设施援助向医疗服务能力建设延伸的特点，也为未来通过医院联盟和联合医学中心深化机构间合作提供了实践基础。
2. 公共卫生体系与疾病防控能力建设
提升非洲公共卫生体系的整体韧性，是卫生健康伙伴行动的重要目标。相较于针对特定疾病或突发疫情提供临时性援助，公共卫生体系建设更加重视疾病监测、实验室检测、疫情预警和区域协调等基础能力。《北京行动计划（2025—2027年）》提出，中方将继续支持非洲疾控中心总部及五个次区域中心建设和运营，加强与非洲药品管理局的合作，并支持建立非洲大陆药品管理实验室，以提升非洲国家在疾病预防、疫情监测和药品监管方面的能力。
中国对非公共卫生体系建设的实践在2014年西非埃博拉疫情期间得到进一步拓展。据研究，中国不仅向利比里亚、几内亚和塞拉利昂等疫区国家提供防疫资金和物资，还派遣医疗队、公共卫生专家组和实验室检测专家，帮助当地建立埃博拉治疗中心、留观中心及生物安全实验室。其中，中国援建的塞拉利昂固定生物安全实验室成为当地重要的埃博拉病毒检测基地，为西非地区传染病研究和疫情监测提供了支持。除应急设施建设外，中国还通过资金援助和基础设施援建支持非洲疾控中心建设。2016年，中国商务部与非盟委员会签署相关合作谅解备忘录，按照“非方提出、非方同意、非方主导”的原则开展合作。新冠疫情期间，中国进一步支持非洲疾控中心总部建设，并通过派遣公共卫生专家组、提供医疗物资和分享疫情防控经验等方式，支持非洲提升整体疾病防控能力。这些实践体现出中非公共卫生合作逐渐从应急疫情援助向常态化防控体系建设拓展。
3. 医疗人才培养与基层医疗服务
医疗卫生专业人才不足和基层医疗服务覆盖不充分，是制约非洲卫生体系发展的重要因素。《北京行动计划（2025—2027年）》提出，中方将向非洲派遣2000名医疗队员和公共卫生专家，培养100名专业人才，并开展“百队千村行”义诊活动，同时通过线上线下培训分享初级卫生保健、妇幼健康、医院管理、影像检验和实验室生物安全等适宜技术。这些安排既延续了中国援外医疗队的传统，也进一步将公共卫生人才培养和基层医疗服务纳入合作重点。
自1963年派出首支援非医疗队以来，中国医疗队始终是中非卫生合作的重要力量。朱博的研究显示，截至2021年，中国累计向非洲派遣援外医疗队员达2.3万人次，诊疗各类患者逾2.3亿人次，并为当地培养了大量医护人员。在具体实践中，医疗队不仅承担临床诊疗任务，也通过师徒带训、专科医助培训和全科医助培训等方式培养当地医疗人员，使其能够承担常见疾病诊治和基层卫生服务工作。2014年埃博拉疫情期间，中国向利比里亚、几内亚、塞拉利昂等11个国家派遣30余批公共卫生和实验室检测专家组，并为当地培训了1万余名医疗护理和社区防控骨干人员，体现了医疗援助与专业人才培养相结合的特点。此外，中国援非医疗队长期开展巡回医疗和基层义诊，将医疗服务延伸至医疗资源相对匮乏的农村和偏远地区。卫生健康伙伴行动提出的“百队千村行”，正是在既有医疗队派遣和基层服务实践基础上的进一步拓展，旨在通过更加广泛的基层医疗服务，提高非洲居民获得基本卫生服务的可及性。
4. 疾病专项防治与传统医药合作
针对非洲疾病负担较重、部分传染病长期流行的现实，中非卫生健康合作持续关注艾滋病、疟疾、血吸虫病等重点疾病的防治，并逐步拓展至传统医学和其他重点疾病领域。《北京行动计划（2025—2027年）》提出，双方将加强艾滋病、结核病、疟疾、血吸虫病等传染病防治合作，同时关注宫颈癌、心血管疾病等非传染性疾病，以及孕产妇和婴幼儿健康问题。在传统医学领域，双方将加强传统医药交流与合作，建设联合医学中心，推动传统医学知识和临床经验交流，并探索实施“新时代神农尝百草工程”，共同研究具有药用价值的植物资源。
在既有合作实践中，2013年首届中非部长级卫生合作发展会议通过《北京宣言》，推动双方在艾滋病、疟疾和血吸虫病防治领域开展专项合作。此后，中国逐步形成了以中非艾滋病防治项目、援非抗疟项目和中非血吸虫病防治项目为代表的专项合作模式。其中，桑给巴尔血吸虫病防治项目具有较强的代表性。该项目由中国、世界卫生组织和桑给巴尔三方合作开展，中国提供资金和技术，世界卫生组织负责技术支持与组织协调，重点开展灭螺、防治策略研究、实验室和诊断系统能力建设。2017年至2019年，中国先后派出6批共30名专家参与项目实施，并援建相关实验室和基础设施。据统计，示范区人群血吸虫病感染率由项目实施前的8.92%下降至实施后的0.64%，显示出专项疾病防治与当地卫生能力建设相结合的积极效果。
除传染病防治外，中非传统医药合作也逐渐成为双方卫生健康交流的重要内容。中国在医疗援助实践中不断探索中医药技术和经验在非洲的应用，同时关注非洲传统医药资源及其药用价值。《北京行动计划》提出的传统医学中心建设和“新时代神农尝百草工程”，进一步为双方开展传统医药交流、联合研究和技术合作提供了政策依据。由此，中非疾病防治合作逐渐从针对特定传染病的专项项目，延伸至传染病与非传染性疾病并重、现代医学与传统医学相互交流的多元化合作领域。
四、非洲卫生自主性与中非卫生健康合作的转型
综上，非洲卫生自主性是理解新时代中非卫生健康合作发展方向的重要视角。长期以来，非洲公共卫生体系在医疗资源、专业人才、药品供应和疾病防控技术等方面对外部支持存在较高依赖。新冠疫情进一步暴露了非洲卫生体系的结构性脆弱：一方面，非洲本土医药生产能力不足，难以保障疫苗、药品和医疗防护物资的稳定供应；另一方面，公共卫生基础设施、专业人才和卫生管理能力的欠缺，也限制了非洲国家独立应对重大公共卫生事件的能力。研究指出，非洲公共卫生体系建设不仅需要外部资金和技术投入，更需要建立能够持续运转的本土能力，使非洲国家逐步摆脱对外部援助的单纯依赖。从这一意义上说，卫生自主性并不意味着排斥国际合作，而是强调非洲国家能够在卫生政策制定、医疗资源配置、药品生产和公共卫生治理等方面拥有更充分的自主能力。
在这一背景下，中非卫生健康合作逐渐呈现出从外部资源供给向本土能力建设转型的趋势。首先，在公共卫生治理层面，中国通过支持非洲疾控中心建设、加强疾病监测与实验室检测能力、培养公共卫生专业人才等方式，帮助非洲国家完善自身的疾病防控体系。2014年埃博拉疫情期间，中国在提供应急援助的同时，援建生物安全实验室并培训当地医疗和公共卫生人员，体现出从直接参与疫情应对向提升当地长期防控能力延伸的合作思路。其次，在医疗服务层面，援非医疗队、对口医院合作及基层医疗培训不仅提供了直接的医疗服务，也通过技术交流和人才培养，为非洲卫生体系积累专业力量。再次，在医药产业层面，推动非洲药品和疫苗本土生产、加强医疗设备产业合作，有助于改善非洲对进口医疗产品的依赖，增强其应对全球供应链波动和公共卫生危机的能力。这些合作共同构成了非洲卫生自主能力建设的不同维度。
2024年中非合作论坛北京峰会通过的《北京行动计划（2025—2027年）》进一步将这一发展方向纳入政策框架。行动计划提出支持非洲疾控中心和非洲药品管理局建设，推动建立非洲大陆药品管理实验室，加强药品监管能力；同时鼓励中国企业投资非洲药品生产和医疗设备产业，推动非洲本土医药产业发展。这些安排表明，中非卫生合作的关注点已不再局限于医疗产品和服务的跨国流动，而是进一步延伸至非洲卫生治理制度、产业基础和技术能力的建设。尤其是对非洲药品生产和监管体系的支持，将公共卫生合作与非洲产业发展联系起来，使卫生自主性不仅体现为医疗资源的可获得性，也体现为本土生产、质量监管和供应保障能力的提升。
从更深层次看，非洲卫生自主性的实现还涉及合作主体与治理关系的调整。朱博在其研究中强调，中国对非公共卫生援助应坚持“非洲提出、非洲同意、非洲主导”的原则，并通过增加援助形式的多样性，推动合作由单纯援助向互利合作转变。这一思路意味着，非洲国家不应仅仅作为医疗资源和技术的接受者，而应当成为公共卫生合作议程的参与者和主导者。《北京行动计划》对非洲疾控中心、非洲药品管理局以及非洲本土医药产业的支持，也为非洲区域机构和本土产业主体发挥更大作用提供了政策空间。由此，中非卫生合作所追求的，不仅是改善非洲当前的医疗卫生条件，更是增强非洲国家自主制定卫生政策、组织公共卫生治理和保障卫生资源供应的能力。
参考文献
摘要：是2024年中非合作论坛北京峰会的重要成果文件，对未来三年中非各领域合作作出了系统部署。其中，第10.1节“卫生健康和非洲药品产业”对卫生健康伙伴行动进行了具体规划，提出以构建中非卫生健康共同体为目标，进一步深化医疗卫生、公共卫生治理和医药产业合作。行动计划提出，双方将深化对口医院合作，成立中非医院联盟，建设联合医学中心，探索远程医疗和智慧医疗合作；中方将继续派遣医疗队员和公共卫生专家，开展巡诊义诊、健康宣教及专业人才培训，并通过“一带一路”卫生合作示范培训平台加强卫生政策、初级卫生保健、妇幼健康、医院管理和实验室生物安全等领域的技术交流。在公共卫生体系建设方面，中方将继续支持非洲疾控中心和非洲药品管理局建设，通过基础设施、人才培养和药品监管能力建设，提升非洲疾病防控与公共卫生治理能力。同时，双方将加强艾滋病、肺结核、疟疾、血吸虫病等传染病以及宫颈癌、心血管疾病等非传染性疾病的防治合作，深化传统医学交流，并推动中国企业投资非洲药品、疫苗和医疗设备生产，扩大非洲本土医药产业能力。行动计划还提出建立中非卫生健康发展合作知识交流中心，举办中非部长级卫生合作发展会议和智库对话，推动卫生健康合作的政策协调与知识共享。
来源：中华人民共和国外交部
发表时间：2024.09.05
2. 《新时代中国对非洲公共卫生援助研究（2012—2022）》
摘要：中国共产党的十八大以来,中国对非洲公共卫生援助取得了重要的成就。新时代十年来,以习近平同志为核心的党中央着眼于非洲公共卫生的现实发展需求,通过“中非公共卫生合作计划”“健康卫生行动”和“卫生健康工程”等举措加强对非洲公共卫生援助工作。特别是新冠肺炎疫情暴发以来,中国对非洲的公共卫生援助达到了前所未有的新高度。中国通过公共卫生援助与非洲国家构筑更加紧密的卫生健康共同体,为推动构建人类命运共同体树立了典范。开展该领域的研究对于推动后疫情时代中国对非洲公共卫生援助、参与全球公共卫生治理具有重要现实意义。同时,在丰富中国对外援助理论和公共卫生治理理论方面具有重要理论价值,有助于推动构建中国自主知识体系和国际话语权,提供中国智慧和中国方案。本文以马克思主义理论为指导,运用多种研究方法,对新时代十年来中国公共卫生援非进行了系统的历史考察,凝练总结了中国对非洲公共卫生援助取得的成效和经验,分析其存在的不足,进而提出改进建议,以促进中国提高援助有效性,实现更好更快地帮助非洲解决公共卫生现实问题,在全球公共卫生治理方面发挥更大作用。具体而言,本文主要分为七章对新时代中国对非洲公共卫生援助展开研究。
作者：朱博
发表时间：2023
摘要：非洲是发展中国家最集中、最不发达国家最多的地区,也是经济社会可持续发展深层次矛盾比较突出的地区。非洲国家要实现自身发展首先必须争取和维护稳定的发展环境。近年来,非洲传统安全形势总体趋于缓和,而非传统安全挑战仍较严峻,尤其是在公共卫生安全领域频繁爆发的危机深度影响着非洲的安全和发展。中国与非洲国家是命运共同体,在维护世界安全、促进共同发展方面有着巨大的共同利益。新时代,中国更加重视与非洲国家的合作,致力于维护非洲良好的发展环境,
作者：罗会钧，查云龙
发表时间：2021
摘要：与中国快速崛起相伴随的是,国际社会对中国供应国际公共产品的呼吁和讨论持续增多,但总体上较少关注中国在此领域的既有实践及其演变。事实上,自中华人民共和国成立之初起,中国便开始探索有自身特色的国际公共产品供应,最为集中地体现在中非关系上。70年来,中国为非洲提供的国际公共产品历经发展,其演变大致与中国从”站起来”到”富起来”再到”强起来”的整体发展相一致,其内涵逐渐从单一向全面发展,供应响应速度加快,对战略成本与战略回报的衡量模式也日益优化。随着国际体系转型加速演变,中国为非洲供应国际公共产品需克服能力差距、期待差距和机制差距,系统思考中非关系与中国特色国际公共产品供应的战略理念、理论框架、机制体制及技术评估等内容,进而将中非合作建构为中国特色国际公共产品供应的示范地,推动非洲成为中国特色国际公共产品的首要受益者,为建构更为紧密的中非命运共同体贡献力量。
作者：张春
发表时间：2019
摘要：作为全球性问题,和平与发展问题在非洲地区形势尤为严峻并且成为制约中非经贸关系发展的主要原因。当前背景下,全球性经济衰退深层化发展,以新兴经济体为代表的发展中国家对经济的拉动作用最为明显。其中以中国倡导的“一带一路”倡议以及“金砖机制”最为瞩目。“一带一路”与“中非合作论坛”机制的对接使得中非关系,这一“南南合作”的典范得到进一步加强。在此基础上,中国对非公共产品供给对内存在供给主体与供给内容不明确,对外受到以美国为主导的国际公共产品的挤压等问题。在当前中美竞合态势趋于复杂的情况下,特别是特朗普政府上台后对华政策的急转直下,中国需要在多边外交政策以及对外开放上有所突破,中非合作论坛北京峰会便是在此背景下应然召开。中国以主场外交为切入点,针对中国对非公共产品供给当前存在的供给主体与供给内容的模糊、供给方向以经济因素为主、供给的稳定性无法得到保障等缺点,在《中非合作论坛—北京行动计划(2019-2021)》中就实现稳定供给的关于援助、安全保障、贸易与金融等多方面的机制建设提出了新的要求,实现与联合国2030年可持续发展议程以及《非盟2063年议程》的对接。通过对公共产品理论的梳理以及对现有区域公共产品理论的解读,从避免公共产品“私物化”以及减少“搭便车”行为作为切入点,区域公共产品遵循成本收益共享以及“受益人支付原则”以区域内成员自发提供为主。针对非洲地区的地区化进程,以地区主义学说为主要框架,在非洲地区受到经济外溢效应实现地区化的同时,由于负外部性对域外国利益的影响,引入域外国作为区域公共产品的承担者,根据区域内成员的需求来实现差异化公共产品供给。在稳定供给方面,本文引入公共产品理论对机制作用的解释,通过机制建设来实现公共产品的稳定供给。“一带一路”倡议为公共产品研究提供了新的视角。论文通过分析中非跨区域合作现状与特点,结合公共产品供给主要内容,即:“一带一路”作为公共产品应包括援助机制、安全保障机制、货币金融与自由贸易机制建设。并就中非合作论坛北京峰会所达成的成果,探讨北京峰会下中非合作制度化建设的理论与实践。此外,文章在对区域公共产品机制建设探讨的过程就其制约因素包括域内国家因素、“一带一路”倡议自身局限性因素、负外部性以及霸权机制下全球与区域性公共产品的结构性矛盾等进行梳理分析,就关于中非合作在机制建设层面的可行性与复杂性作以总结并加以展望。
作者：涂明辉
发表时间：2020
