商务部作为中非经贸与工业合作的主管执行部门，是衔接国家顶层战略与企业落地实践的核心纽带，形成了以中长期合作愿景为战略引领、以境内外产业载体为核心抓手、以公共服务与风险保障为配套支撑的完整规划体系。不同于国务院层面的顶层制度设计，商务部的规划更侧重实操路径、平台搭建与企业服务，持续推动中非工业合作从宏观共识向具体项目落地转化。
作为中非双方共同制定的首份十五年中长期合作规划，《中非合作 2035 年愿景》由商务部牵头中方层面的编制与落地统筹，是商务部所有对非工业合作规划的总遵循与总纲领 [1]。该愿景明确将深化产能合作列为中非务实合作的核心方向，提出完善非洲制造业体系、培育 “非洲制造” 品牌、推动非洲融入国际产业链供应链的中长期目标，同时部署了技术标准对接、质量基础设施建设、私营经济活力释放等配套任务，全面对接非盟《2063 年议程》与非洲加速工业化发展行动计划。与短期行动计划不同，这份愿景规划锚定 2035 年的合作图景，为中非工业合作划定了长期稳定的预期，也为各年度、各领域的专项规划出台提供了战略坐标。
二、中非经贸深度合作先行区建设方案
境内产业载体是商务部推动中非工业合作的重要创新布局，《中非经贸深度合作先行区建设总体方案》是该领域的核心专项规划，由商务部联合湖南省人民政府共同编制并推动落地 [2]。该规划将先行区定位为 “对非产业链合作承载区”，明确围绕 “三区一厅” 打造中非产业链培育中心、非洲非资源性产品集散交易中心等六大功能平台，支持国内工程机械、农机、陶瓷、轻工等优势产业集群通过先行区对接非洲市场。规划同时提出依托境外经贸合作区建设先行区联动功能区，打造 “境内产业总部 + 境外生产基地” 的双向协同模式，通过制度创新、政策先行先试，为中非工业合作探索可复制、可推广的地方实践路径。不同于宏观层面的产能合作部署，这份载体规划聚焦资源集聚与模式创新，打通了国内产业端与非洲市场端的壁垒。
三、落地实操指引
《对外投资合作国别（地区）指南》是商务部为对非工业合作企业提供的公共服务类规划产品，每年更新发布，覆盖全部非洲建交国，是企业开展对非投资与产能合作的实操工具书 [3]。针对非洲各国产业政策、营商环境、合规要求差异较大的特点，系列指南逐一梳理东道国的工业发展规划、投资准入规则、税收政策、劳工制度、风险提示等核心信息，重点标注各国鼓励的制造业领域、工业园区优惠政策与产能合作机遇，同时明确企业合规经营、履行社会责任的相关要求。这份常态化的信息服务规划，有效降低了中国企业了解非洲市场的信息成本，为中非工业合作项目的前期调研、落地决策与运营管理提供了标准化的信息支撑，是商务部 “服务型规划” 的典型代表。
四、配套执行体系
除核心专项规划外，商务部还围绕中非工业合作的全链条落地，构建了多维度的配套执行规划体系，形成政策合力。
在境外产业载体方面，商务部自 2006 年起启动境外经贸合作区培育工作，通过招标认定、绩效考核、资金补贴等制度化设计，推动在非经贸合作区从试点探索走向规范发展，逐步形成覆盖东非、南非、西非的园区布局，成为中非产能合作的核心境外承载平台 [5]。相关规划明确了 “企业主导、政府引导、市场化运作” 的园区建设原则，支持园区拓展产业链配套、公共服务、技术研发等功能，推动产业集聚效应释放。截至目前，中国在非备案经贸合作区已超过 20 个，累计吸引入驻企业 360 余家，覆盖轻工、建材、机械、能源等多个工业领域。
在贸易产业联动方面，商务部推动对非零关税待遇落地、中非经贸博览会平台建设、贸易融资额度配套等规划举措，以市场开放带动非洲本土制造业发展，通过贸易规模扩大反向支撑产能合作的价值闭环 [1]。例如通过扩大非洲工业制成品对华市场准入，提升非洲国家承接产能、发展加工制造的内生动力，形成 “贸易引流 — 产业落地 — 贸易升级” 的正向循环。
在服务保障方面，商务部联合多部门印发《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》，构建覆盖企业出海全周期的服务规划，提出建设海外综合服务站、完善境外投资风险预警、强化企业合规指导、维护海外企业合法权益等具体举措，为中非工业合作项目的平稳运营提供制度保障 [4]。
整体来看，商务部层面的中非工业合作规划呈现出鲜明的执行导向与服务导向特征：既通过中长期愿景锚定长期方向，也通过载体规划搭建合作平台，更通过公共服务产品解决企业落地的实际痛点。商务部主导的园区规划与服务体系，有效降低了中非工业合作的制度成本与信息壁垒，提升了产能合作的落地效率与集聚效应，是中国对非工业合作政策体系中连接顶层设计与微观实践的关键环节 [5]。此外，商务部主导的规划体系具备鲜明的务实性与灵活性，能够根据非洲各国的差异化需求调整合作路径，为南南产业合作提供了可借鉴的典型范式。
参考文献
摘要：该文件是中非双方共同制定的首份十五年中长期务实合作规划，由商务部牵头中方统筹落地，是中非工业合作的顶层战略指引。文件明确将深化产能合作、完善非洲制造业体系、培育 “非洲制造” 品牌作为核心目标，部署技术标准对接、质量基础设施建设、产业链供应链融合等配套任务，全面对接非盟工业化发展议程，为各领域专项规划出台与中非工业合作长期发展划定了战略框架与目标图景。
作者：中非合作论坛中方后续行动委员会秘书处
来源：中非合作论坛官方政策文件
发表时间：2021-12-08
2. 《中非经贸深度合作先行区建设总体方案》
摘要：该方案由商务部联合湖南省人民政府编制发布，是中非境内产业载体建设的核心专项规划。文件明确先行区 “对非产业链合作承载区” 的核心定位，提出 “三区一厅” 战略布局与六大功能中心建设任务，支持国内优势产业集群对接非洲市场，布局境内外联动功能区，探索中非工业合作的制度创新与模式创新，为中非产业链供应链深度融合搭建境内枢纽平台。
作者：商务部西亚非洲司、湖南省人民政府
来源：商务部
发表时间：2024-02-02
3. 《对外投资合作国别（地区）指南（非洲国家系列）》
摘要：该系列指南是商务部面向出海企业推出的公共服务型规划产品，每年迭代更新，覆盖全部非洲建交国。指南系统梳理各非洲国家的宏观经济、工业发展规划、投资准入规则、税收政策、营商环境与风险提示等信息，重点标注各国工业园区政策与产能合作机遇，明确企业合规经营要求，为中国企业开展对非工业投资与产能合作提供全流程实操指引，有效降低企业跨境合作的信息成本与决策风险。
作者：商务部对外投资和经济合作司、商务部国际贸易经济合作研究院
来源：商务部
发表时间：2025-12
4. 《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》
摘要：该文件由商务部等五部门联合印发，是支撑中非工业合作落地的服务保障类专项规划。文件围绕企业出海全周期需求，提出建设国家层面综合服务平台、优化境外经贸合作区功能、设立重点国别海外综合服务站、完善风险预警与权益维护机制等举措，构建央地联动、内外贯通的海外服务生态，为对非工业合作企业提供从前期调研到运营管理的全链条服务支撑，保障中非产能合作项目平稳有序推进。
作者：商务部、外交部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国务院国有资产监督管理委员会
来源：商务部
发表时间：2025-10-17
5. 《中国境外合作区建设与东道国经济发展：非洲的实践》
摘要：近年来,中国在非洲的境外合作区迅速发展,既成为中国企业走出去的重要平台,也对东道国经济增长具有积极作用。理论方面,合作区对东道国经济的影响包括:第一,短期可促进东道国投资、就业和政府收入增加;第二,中期将提升中国与东道国企业的关联效应,促进产业集聚;第三,长期有利于东道国进行政策试验,推动市场制度建设和长期发展。现实方面,在非洲的中国境外合作区总产值达到188.9亿美元,带动就业4万人以上,形成了皮革、纺织等行业的产业链,促进了部分国家利用合作区推动工业化的探索。同时,这些合作区仍存在问题,包括基础设施和优惠政策不足、产业关联效应较弱、对工业化的带动作用不明显等,出现这些问题的原因在于开发企业的融资困境、东道国政府产业政策不完善,以及非洲国家缺乏长期发展的能力。借鉴中国的经验,开发企业可探索市场化的融资模式,将优惠政策与基础设施建设相结合,东道国地方政府可完善合理的产业政策,增进中国企业与当地企业的互动,同时东道国积极扶持工商业发展,提升长期发展能力,这些将是合作区促进东道国经济转型的关键任务。
作者：刘晨 复旦大学国际关系与公共事务学院；葛顺奇 南开大学国际经济研究所
来源：国际经济评论
发表时间：2019-05-27
